L'action de l'administration et l'action des particuliers ne diffèrent pas seulement par le but qu'elles poursuivent mais aussi par les moyens qu'elles mettent en œuvre pour atteindrece but, et à la différence des buts correspondant une différence des moyens.Les rapports privés sont fondés sur l'égalité juridique. Aucune volonté privée n'est, par essence, supérieure à une autre et ne peut s'imposer à elle contre son gré. Ainsi dans les rapports privés, le contrat qui est un accord de volonté et l'acte qui caractérise le rapport entre particuliers. Une personne privée ne peut imposer d'obligations à une autre sans son consentement. En revanche, l'administration a le pouvoir de prendre des décisions unilatérales s'imposant aux administrés et créatrices pour eux de droit ou d'obligations. C'est la manifestation essentielle de l'action administrative. Maisl'administration peut aussi conclure des contrats soit dans des conditions du droit commun, soit sous un régime exorbitant. Dans ce dernier cas, ils sont qualifiés de contrat administratif.